De overheid gooit beren op de weg

Deze column verscheen in maart 2023 in het Land- en Tuinbouwbulletin

Spreekwoorden en gezegdes zijn niet bepaald mijn sterkste punt. Ik haal ze door elkaar, combineer ze, gebruik ze half of verzin ze zelf. Meestal probeer ik ze dan ook te voorkomen of zoek ik eerst de juiste tekst op via internet. Maar als je tijdens een zitting het woord krijgt, kan dat laatste natuurlijk niet. Bij de Raad van State ging het een keer mis. Ik zei dat de overheid (de wederpartij) beren op de weg gooide. Ik kreeg de Staatsraden in ieder geval wel aan het lachen. Maar eigenlijk vond ik de tekst wel exemplarisch. De overheid ‘creëerde’ de beren (obstakels) in dat geval namelijk zelf. Dat geldt naar mijn mening – in ieder geval op onderdelen – ook in het stikstofdossier. Een recent voorbeeld daarvan is het ‘Wijzigingsbesluit Habitatrichtlijngebieden vanwege aanwezige waarden, Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit’ (wijzigingsbesluit) van de minister voor Natuur en Stikstof (minister) (Staatscourant 2022, nr. 29279). Het wijzigingsbesluit wijzigt de aanwijzingsbesluiten van een groot aantal Natura 2000-gebieden. “De bedoeling van het wijzigingsbesluit is corrigeren van wat ten aanzien van de te beschermen habitattypen van Bijlage 1 en soorten van Bijlage 2 van de Habitatrichtlijn niet goed is gegaan bij het publiceren van de oorspronkelijke aanwijzingsbesluiten. Het betreft vooral het alsnog beschermen van habitattypen en soorten die op het moment van aanwijzen (in voldoende mate en duurzaam) aanwezig bleken te zijn. Deze waarden en de daarvoor gestelde instandhoudingsdoelstellingen worden met dit wijzigingsbesluit aan de betreffende aanwijzingsbesluiten toegevoegd” (Staatscourant 2022, nr. 29279). Kort gezegd strekt het wijzigingsbesluit er dus toe dat bestaande Natura 2000-gebieden extra habitattypen en soorten moeten gaan beschermen. Nou is de vraag of dat zo erg is, want voor de meeste Natura 2000-gebieden gelden toch al belemmeringen. Maar die belemmeringen lijken door het wijzigingsbesluit groter te worden. Het schijnt zo te zijn dat meerdere Natura 2000-gebieden extra habitattypen moeten gaan beschermen die een lagere kritische depositiewaarde (KDW) hebben dan de habitattypen die de Natura 2000-gebieden al beschermen. Dat zou betekenen dat voor meerdere Natura 2000-gebieden een lagere KDW gaat gelden, waardoor de (veronderstelde) overbelasting door stikstof groter is. En dat zou dan weer tot gevolg hebben dat de stikstofdepositie verder omlaag moet. Op grond van de stikstofreductiedoelen (de ‘omgevingswaarden’ in artikel 1.12a van de Wet natuurbescherming) moet de stikstofdepositie in 2025 respectievelijk 2030 en 2035 namelijk in minimaal 40% respectievelijk 50% en 74% van het areaal van stikstofgevoelige habitats in Natura 2000-gebieden tot onder de KDW zijn gebracht. Maar ook in gevallen waarin de extra habitattypen geen lagere KDW kennen dan de al beschermde habitattypen maar de extra habitattypen wel stikstofgevoelig zijn, wordt de ‘stikstofopgave’ groter. Immers komt er dan meer areaal aan stikstofgevoelige habitats bij en moet er dus (in geval van een overschrijding van de KDW) voor worden gezorgd dat de stikstofdepositie op een (in absolute zin) groter areaal tot onder de KDW daalt. Het wijzigingsbesluit lijkt dus verstrekkende gevolgen te (kunnen) hebben voor bedrijven. Daarbij zijn er overigens verschillende bijzonderheden te noemen. De minister stelt dat het gaat om het beschermen van extra habitattypen en soorten die al op het moment van aanwijzen aanwezig waren. Maar Stichting Agrifacts heeft (onder andere) uitgezocht dat het wijzigingsbesluit is gebaseerd op een rapport uit 2014 dat tot doel had om de natuurgegevens voor de Europese Commissie te actualiseren en dat in dat rapport gebruik is gemaakt van zo recent mogelijk beschikbare habitattypenkaarten. Dat betreft dus geen actualisatie van de gegevens ten tijde van het aanwijzen van de Natura 2000-gebieden, want die datum ligt vele jaren eerder dan 2014. Waarom voegt de minister dan extra habitattypen toe aan Natura 2000-gebieden onder het mom dat deze habitattypen er altijd al zouden zijn geweest? Dan is de minister toch ‘beren op de weg aan het gooien’?

De rechtspraak heeft er ook een handje van als je het mij vraagt, al is het ‘verwijt’ daar minder passend gezien de rechtsprekende taak. Laat ik het zo zeggen dat ook de rechtspraak stikstofzaken er niet eenvoudiger op maakt. Dat geldt ook voor de rechtspraak van het Hof van Justitie. Daarvoor kan bijvoorbeeld worden gewezen op een arrest van het Hof van Justitie van 10 november 2022 (zaak C-278/21). In dat arrest heeft het Hof van Justitie geoordeeld dat een herbeoordeling van een natuurvergunning aangewezen kan zijn. Dat kan het geval zijn als blijkt dat de passende beoordeling die ten grondslag is gelegd aan die natuurvergunning niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen. De herbeoordeling is aangewezen als er geen andere passende maatregelen getroffen (kunnen) worden om een verslechtering van Natura 2000-gebieden door het project te voorkomen. Er kunnen ook verdere passende maatregelen aangewezen zijn, zoals het intrekken of schorsen van de vergunning. De overheid kan dan wel gehouden zijn tot een vergoeding van de schade. Dit kan dus vergaande nadelige gevolgen hebben voor bedrijven. En als u zich dan realiseert dat aan natuurvergunningen die zijn verleend op basis van het (voormalige) Programma Aanpak Stikstof geen toereikende passende beoordeling ten grondslag is gelegd, dan kunt u bedenken dat dit arrest de nodige extra onrust kan veroorzaken…

Franca Damen, advocaat Damen Legal