Gewenste en verplichte intrekkingen

Deze column verscheen in maart 2023 in het Land- en Tuinbouwbulletin

Mijn vorige column sloot ik af met een arrest van het Hof van Justitie van 10 november 2022 (zaak C-278/21). In dat arrest heeft het Hof van Justitie geoordeeld dat een herbeoordeling van een natuurvergunning aangewezen kan zijn als de daaraan ten grondslag liggende passende beoordeling niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen (zoals bij vergunningen die zijn verleend op grond van het Programma Aanpak Stikstof). Het risico bestaat dat die natuurvergunning ingetrokken moet worden. In (artikel 5.4 van) de Wet natuurbescherming is ook een directe grondslag voor het intrekken van een natuurvergunning opgenomen. Het gaat daarbij enerzijds om een intrekkingsbevoegdheid (onder andere als de vergunning in strijd met wettelijke voorschriften is verleend) en anderzijds om een intrekkingsplicht. De intrekkingsplicht geldt als het intrekken van een natuurvergunning nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn (Hrl). In de Logtsebaan-uitspraak (20 januari 2021, ECLI:NL:RVS:2021:71) is de Raad van State hier uitvoerig op ingegaan. Artikel 6, tweede lid, van de Hrl ligt in de kern ook ten grondslag aan het arrest van het Hof van Justitie van 10 november 2022. Verder zien we artikel 6, tweede lid, van de Hrl bijvoorbeeld ook terugkomen in provinciale beleidsregels over salderen. Die beleidsregels bepalen namelijk, kort gezegd, dat extern salderen niet is toegestaan als het intrekken van de natuurvergunning (of milieutoestemming) van de saldogever noodzakelijk is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Hrl. Op 24 november 2021 heeft de Raad van State hier een eerste uitspraak over gedaan (ECLI:NL:RVS:2021:2627). In een uitspraak van 26 oktober 2022 kwam dit opnieuw aan de orde (ECLI:NL:RVS:2022:3074). Bijvoorbeeld, de provincie Overijssel heeft om die reden vorig jaar besloten om voorlopig geen natuurvergunningen te verlenen op basis van extern salderen. Daarnaast zijn er provincies die momenteel individuele natuurvergunningen weigeren vanwege deze discussie (het ‘additionaliteitsvereiste’). Zij stellen dan dat het intrekken van de toestemming van de saldogever nodig is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Hrl (kort gezegd: passende maatregelen treffen om verslechtering van habitats in Natura 2000-gebieden te voorkomen) en dat de intrekking van die toestemming dus niet mag worden gebruikt voor extern salderen. Een gewenste intrekking gaat dan dus feitelijk over in een verplichte intrekking.

De vraag rijst hoe we in dat kader de grote ‘opkoop’ van de toestemmingen van veehouderijen door Schiphol moeten zien. De minister voor Natuur en Stikstof (minister) lijkt daar geen probleem mee te hebben. Ze praat erover (Kamerbrief van 25 november 2022) en gaat er nog wat meer over praten (Kamerbrief van 30 januari 2023) om “verdergaand te sturen op de gebruiksmogelijkheden van emissieruimte” om “regie te houden op de inzet van stikstofruimte die beschikbaar komt bij extern salderen”. “De komende maanden wordt samen met provincies en betrokken departementen gewerkt om te komen tot nieuwe en aangescherpte spelregels en die waar nodig in beleidsregels worden vastgelegd.” Maar dan heeft Schiphol de ‘buit’ al binnen. Dan lijkt het een kwestie te zijn van (nog even) de natuurvergunning regelen (de minister is hiervoor bevoegd gezag bij Schiphol). De minister is daarover ook duidelijk in haar Kamerbrief van 30 januari 2023: “Als een willekeurige initiatiefnemer bij de aanvraag van een vergunning op grond van de Wet natuurbescherming een passende beoordeling voegt met als mitigerende maatregel extern salderen met een daartoe opgekochte boerderij, en uit de passende beoordeling geconcludeerd kan worden dat het project niet leidt tot aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden, dan heb ik geen beleidsruimte om die vergunning te weigeren.” De minister miskent hierbij de hiervoor genoemde uitspraken van de Raad van State van 24 november 2021 en 26 oktober 2022 over artikel 6, tweede lid, van de Hrl. Een saillant detail daarbij is ook dat de minister in haar Beleidsregel extern salderen (Staatscourant 2020, 52486) – in tegenstelling tot provincies – níet heeft bepaald dat extern salderen niet is toegestaan als het intrekken van de toestemming van de saldogever noodzakelijk is ter uitvoering van artikel 6, tweede lid, van de Hrl. Enerzijds is dat opmerkelijk te noemen, maar anderzijds niet als je bedenkt dat de Staat over bijna 70% van de aandelen van Schiphol beschikt… Het is dan ook afwachten hoe de minister de natuurvergunningaanvraag van Schiphol (in relatie tot artikel 6, tweede lid, van de Hrl) zal beoordelen.

In de tussentijd worden verschillende rechtbanken steeds kritischer naar provincies over besluiten op verzoeken van derden om natuurvergunningen van bedrijven in te trekken. Provincies wijzen dergelijke verzoeken (voor zover mij bekend) over het algemeen af, maar worden regelmatig teruggefloten door de rechter. Een duidelijk voorbeeld hiervan zijn de uitspraken van rechtbank Gelderland van 22 oktober 2021 (ECLI:NL:RBGEL:2021:5684) en 24 januari 2023 (ECLI:NL:RBGEL:2023:340). In de uitspraak van 22 oktober 2021 oordeelde de rechtbank nog dat de provincie voldoende andere passende maatregelen zou gaan treffen waardoor het intrekken van een individuele natuurvergunning niet nodig was, maar wel met de opmerking dat de provincie ook écht aan de slag moest gaan. In de uitspraak van 24 januari 2023 oordeelde de rechtbank dat er sinds de vorige uitspraak ruim een jaar is verstreken en dat het daarom op de weg van de provincie had gelegen om nader toe te lichten in hoeverre uitvoering wordt gegeven aan de maatregelen en of de doelen die daarin worden gesteld ook (kunnen) worden bereikt. Omdat de provincie dat niet had gedaan, oordeelde de rechtbank nu dat de provincie het verzoek van derden om een natuurvergunning in te trekken, onvoldoende had gemotiveerd.

Er is dus het nodige te doen over gewenste en verplichte intrekkingen van natuurvergunningen. Daarbij lijkt sprake te zijn van meten met verschillende maten…

Franca Damen, advocaat Damen Legal