Het gaat niet goed

Deze column verscheen in augustus 2023 in het Land- en Tuinbouwbulletin

‘Het gaat niet goed met veel veehouderijen in Nederland. Steeds meer veehouderijen lopen vast of stoppen en de voedselproductie staat onder druk vanwege een te strikt stikstofbeleid in Nederland.’ Daarmee heb ik de eerste twee zinnen van de Kamerbrief van de minister voor Natuur en Stikstof (minister) van 30 juni 2023 even herschreven op een wijze die naar mijn mening beter de spijker op de kop slaat. Veehouders kunnen geen kant op en weten niet waar ze aan toe zijn. Een Landbouwakkoord moest daar (deels) verandering in brengen, maar tot een akkoord is het niet gekomen. Voorlopig zal daar waarschijnlijk ook geen ‘invulling’ van komen nu het kabinet is gevallen. In de tussentijd staan de Landelijke beëindigingsregelingen veehouderijen (Lbv en Lbv+) wel open, maar zijn de regelingen voor bijvoorbeeld innovatie en verplaatsen nog niet bekend. De vraag is wanneer daar duidelijkheid over komt. Die duidelijkheid is echter wel van belang voor veehouders om een afgewogen keuze voor hun bedrijf te kunnen maken. Daarnaast hadden provincies die duidelijkheid liever ook al gehad, omdat zij voor 1 juli 2023 hun gebiedsplannen aan de minister moesten voorleggen. Alle provincies hebben die gebiedsplannen inmiddels (in concept) bij de minister ingeleverd. Maar ook daarvoor geldt de vraag hoe dit verder zal verlopen nu het kabinet is gevallen. Dit geldt eens te meer nu uit de kwartaalrapportage implementatie bronmaatregelen blijkt dat de bronmaatregelen uit het maatregelenpakket van de structurele aanpak minder stikstofreductie (b)lijken op te leveren dan oorspronkelijk was verwacht. Het kabinet zou daarom werken aan bijsturing van het maatregelenpakket in aanvulling op het bijsturen van individuele maatregelen. Met andere woorden: er worden aanvullende bronmaatregelen voorbereid om voor genoeg stikstofreductie te zorgen. Dit kan ook invloed hebben op de provinciale gebiedsplannen.

Ik vrees dat het voorbereiden van aanvullende bronmaatregelen een soort dweilen met de kraan open is. Het kabinet zet de ‘stikstofruimte’ die ontstaat door bronmaatregelen immers (deels) in om nieuwe ontwikkelingen mogelijk te maken. Die ‘stikstofruimte’ zou – gelet op onder meer artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn en de ‘stikstofreductiedoelen’ in artikel 1.12a van de Wet natuurbescherming – echter aan Natura 2000-gebieden ten goede zou moeten komen. Dat is ook de reden dat provincies terughoudend zijn met het verlenen van natuurvergunningen op basis van extern salderen. De ‘stikstofruimte’ die ontstaat door het intrekken van de vergunning(en) van de saldogever zou namelijk mogelijk ten goede van Natura 2000-gebieden moeten komen (het ‘additionaliteitsvereiste’). Ondanks dat daardoor het verlenen van natuurvergunningen op basis van extern salderen dus zo goed als stil ligt, werken de minister en de provincies wel aan nadere voorwaarden voor extern salderen. Op dit moment wordt bij extern salderen uitgegaan van de gerealiseerde capaciteit. Maar mogelijk wordt dat ingeperkt naar de benutte capaciteit, zijnde de stikstofdepositie van de activiteiten die daadwerkelijk worden uitgevoerd. Op deze manier moet extern salderen met slapende vergunningen worden voorkomen en het risico op feitelijke depositiestijging bij extern salderen worden beperkt. Op dit moment wordt nog onderzocht of de benutte capaciteit een toepasbaar aangrijpingspunt is voor extern salderen. Mocht dat niet het geval blijken, dan zal het afroompercentage bij extern salderen van 30% worden verhoogd naar 40%.

Als er overigens een natuurvergunning wordt verleend op basis van extern salderen, dan resteert er in principe altijd ‘stikstofruimte’. De stikstofdepositie die de saldogever en saldo-ontvanger op Natura 2000-gebied(en) veroorzaken, sluiten namelijk nooit 100% op elkaar aan. Zodoende valt er stikstofruimte vrij bij extern salderen. Die vrijvallende stikstofruimte nemen provincies op in hun provinciale depositiebanken. Naast die depositiebanken en het landelijke stikstofregistratiesysteem, zullen er nu ook verschillende ‘rijksbanken’ worden ingesteld. De ministers voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, Infrastructuur en Waterstaat, Klimaat en Energie en Defensie krijgen de mogelijkheid om stikstofruimte te registreren in een aparte stikstofbank en om stikstofruimte uit deze banken toe te (laten) delen aan projecten. Al deze stikstofbanken zullen worden opgenomen in de Regeling natuurbescherming en gebruik maken van AERIUS Register. Hiervoor is een wijziging van de Regeling natuurbescherming voorbereid (wijziging van de Regeling natuurbescherming AERIUS 2023, herprioritering doelen en uitbreiding AERIUS Register met verschillende stikstofbanken).

Stikstofbanken zullen overigens over het algemeen geen soelaas bieden voor veehouders, aangezien deze veelal worden ingesteld voor specifieke doelen (met uitzondering van de zogeheten microdepositiebanken voor deposities van maximaal 0,05 mol/ha/jaar). Daarnaast zijn de provinciale depositiebanken expliciet uitgesloten voor PAS-melders. Een groter probleem bij natuurvergunningen voor veehouderijen lijkt echter nog steeds de problematiek rondom emissiearme stalsystemen te zijn. Stalsystemen blijken in de praktijk niet altijd zoveel ammoniakemissie te reduceren als waarvan is uitgegaan in de Regeling ammoniak en veehouderij (Rav). Daarom oordeelde de Raad van State in onder andere een aantal uitspraken van 7 september 2022 al dat bij het verlenen van een natuurvergunning niet zonder meer van de Rav-emissiefactoren mag worden uitgegaan. Er moet een passende beoordeling worden opgesteld om aan te tonen dat Natura 2000-gebieden geen schade oplopen. De uitspraken van de Raad van State gingen weliswaar enkel over roostervloeren in de melkveehouderij, maar aangezien eenzelfde discussie speelt bij andere emissiearme stalsystemen geldt daarvoor hetzelfde. Dit wordt helaas bevestigd door het recente WUR-rapport ‘Schatting van stikstofverliezen uit stallen op basis van de stikstof-fosfaat verhouding in afgevoerde mest. Evaluatie van de NP methode en effect van staltype’. Het verlenen van natuurvergunningen voor veehouderijen lijkt zo inmiddels een ‘mission impossible’. Het gaat dus niet goed…

Franca Damen, advocaat Damen Legal