Hindernissen

Deze column verscheen in september 2023 in het Land- en Tuinbouwbulletin

Het stikstofdossier en het aanvragen van een natuurvergunning zijn vergelijkbaar met een springparcours. Er zijn namelijk nogal wat hindernissen om overheen te ‘springen’ om verder te komen op het ‘parcours’. Er is alleen een belangrijk verschil. Bij een springparcours worden de hindernissen zo hoog gezet dat deze uitdagend maar haalbaar zijn. In het stikstofdossier en bij het aanvragen van een natuurvergunning zijn de hindernissen inmiddels zo hoog dat het de vraag is of ze haalbaar zijn en of er nog wel een natuurvergunning kan worden verkregen. Of een natuurvergunning kan worden verkregen, is in de eerste plaats afhankelijk van (het verschil in stikstofdepositie tussen) de referentiesituatie en de beoogde situatie. Bij paardenhouderijen en -fokkerijen kan het nogal een uitdaging zijn om die vast te stellen. Daar bestaan in de praktijk veel vragen over. Laten we daarvoor een manege nabij een Natura 2000-gebied als voorbeeld nemen. De manege bestond al voordat het natuurgebied als Natura 2000-gebied is aangewezen en dus vóór de Europese referentiedatum (die van belang is om de referentiesituatie voor de natuurvergunning vast te stellen). Bij de manege worden paarden gestald, lopen paarden buiten, worden rijlessen gegeven (waarbij ruiters ook hun eigen paarden meenemen) en vinden evenementen zoals keuringen en wedstrijden plaats. De manege beschikt wel over een oude milieutoestemming (van vóór de Europese referentiedatum) voor het houden van paarden in dierenverblijven, maar die is nooit helemaal up-to-date gebleven. In de milieutoestemming is ook niks vastgelegd over het weiden, de rijlessen en de evenementen, omdat dat destijds niet in een milieutoestemming werd vastgelegd. In een latere milieutoestemming (van ná de Europese referentiedatum) is nog wel iets vastgelegd over evenementen, maar die geeft daar weinig informatie over. De gemeente heeft in het verleden ook evenementenvergunningen voor de evenementen verleend, maar die zijn inmiddels zo oud dat deze niet meer te achterhalen zijn.

Dan wordt de manege geconfronteerd met een handhavingsverzoek vanwege het ontbreken van een natuurvergunning. Dan ontstaan er nogal wat vragen. Want de manege is er al die jaren al en er zijn ook de nodige vergunningen verleend, maar die zijn niet meer allemaal beschikbaar en daar staan niet alle activiteiten in die plaatsvonden en -vinden. Hoe ga je dan de referentiesituatie en beoogde situatie vaststellen? Als uitgangspunt bij natuurvergunningen gold altijd dat de referentiesituatie kon worden ontleend aan een onherroepelijke, geldende natuurvergunning of aan een milieutoestemming die gold ten tijde van de Europese referentiedatum (eventueel gecorrigeerd met een latere milieutoestemming als die een lagere stikstofdepositie toestond). De uitspraak van de Raad van State van 12 oktober 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:2874) over beweiden en bemesten maakt inmiddels duidelijk dat de referentiesituatie daarvoor kan worden ontleend aan het op de referentiedatum geldende bestemmingsplan (of ander planologisch regime). Het bestemmingsplan bevat namelijk algemene regels over het gebruik van gronden. Dit sluit aan bij de uitspraak van de Raad van State van 29 mei 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:1604) over beweiden en bemesten. Daarin oordeelde de Raad van State namelijk dat een toestemming op de Europese referentiedatum ook kan worden ontleend aan algemene regels (“De Afdeling is van oordeel dat aan de voorwaarde dat naar nationaal recht toestemming was verleend, ook wordt voldaan als een activiteit op basis van algemene regels was toegestaan.”). Het gaat er in de kern dus om dat een activiteit ten tijde van de Europese referentiedatum legaal plaatsvond en dat er een toestemming voor de activiteit was. Je zou zeggen dat ook andere activiteiten waarvoor (ten tijde van de Europese referentiedatum) geen milieutoestemming nodig was, op deze wijze moeten worden beoordeeld. Dat betekent dat moet worden nagegaan of de activiteit legaal plaatsvond en of daarvoor dus een toestemming is gegeven. Voor evenementen bij een manege zou daarom kunnen worden nagegaan of het bestemmingsplan de evenementen ten tijde van de Europese referentiedatum toestond. Ook kan worden nagegaan of er destijds een evenementenvergunning vereist was en zo ja, of deze destijds ook is verleend. Dat is echter nog geen sinecure. Want om na te gaan of ten tijde van de Europese referentiedatum een evenementenvergunning vereist was, moet de wet- en regelgeving van destijds worden nagegaan, maar dergelijk oude wetgeving is niet (eenvoudig) te achterhalen.

Voor het houden van paarden binnen de manege is uiteraard de milieutoestemming ten tijde van de Europese referentiedatum van belang om de referentiesituatie vast te stellen (eventueel gecorrigeerd met een latere milieutoestemming als die een lagere stikstofdepositie toestond). De milieutoestemming kan daarnaast ook van belang zijn om de referentiesituatie voor de rijlessen vast te stellen. Dit is mogelijk niet (zozeer) van belang voor maneges op grotere afstand van Natura 2000-gebied, maar wel voor maneges in de directe nabijheid van Natura 2000-gebied. Dan telt immers iedere ‘stikstofemissie’ (NH3 en NOx), zowel in positieve zin (om een referentiesituatie op te baseren) als in negatieve zin (dat er geen toename van stikstofdepositie mag plaatsvinden). Als in de milieutoestemming de manege activiteiten niet zijn begrensd, dan kan op basis daarvan worden gesteld dat ook rijlessen zijn toegestaan. Dat kan gaan om rijlessen met manegepaarden en eigen paarden van ruiters. In het geval ruiters hun eigen paarden meenamen voor de rijlessen, levert dat een (beperkte) extra stikstofemissie op. Daarnaast leiden de rijlessen tot extra verkeersbewegingen met bijbehorende stikstofemissie. In oudere milieutoestemmingen is daarvoor veelal geen begrenzing te vinden, maar in recentere milieutoestemmingen kan daarvoor wel een begrenzing zijn opgenomen. Dat geldt vooral als het gaat om een milieutoestemming in de vorm van een vergunning. Daaraan liggen vaak een akoestisch onderzoek en/of luchtkwaliteitsonderzoek ten grondslag, waarin van een bepaald aantal verkeersbewegingen is uitgegaan. Omdat de onderzoeken over het algemeen deel uitmaken van een vergunning, zijn de verkeersbewegingen in zoverre begrensd. Bij het bepalen van de stikstofemissie en -depositie is het dan ook raadzaam om deze onderzoeken (voor zover deze zijn uitgevoerd) te raadplegen.

Bij het aanvragen van een natuurvergunning voor een paardenhouderij of -fokkerij zijn er dus nogal wat hindernissen te nemen voordat tot vergunningverlening kan worden gekomen. Deze hindernissen zouden wat lager gezet mogen worden, zodat het haalbaar is om daaroverheen te ‘springen’.

Franca Damen, advocaat Damen Legal