Uitspraak die de wenkbrauwen doet fronsen
Deze column verscheen in mei 2023 in het Land- en Tuinbouwbulletin
Terwijl op dit moment de uitspraak van Raad van State over de 25 km afkapgrens in AERIUS Calculator wordt afgewacht, sta ik deze keer stil bij een uitspraak die – in ieder geval bij mij – de wenkbrauwen doet fronsen. Die uitspraak biedt meteen aanknopingspunten om kort verschillende juridische aspecten in het stikstofdossier te bespreken. Het gaat om de uitspraak van de Raad van State van 29 maart 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1250). Deze uitspraak gaat over onder andere een bestemmingsplan dat is vastgesteld en een natuurvergunning die is verleend voor de gebiedsontwikkeling Stadsblokken Meinerswijk bij Arnhem. De gebiedsontwikkeling omvat onder andere het vergroten van de recreatieve mogelijkheden en de bouw van (maximaal) 430 woningen. De gebiedsontwikkeling leidt tot een toename van stikstofdepositie. Volgens vaste rechtspraak betekent dit dat de gebiedsontwikkeling significante gevolgen voor Natura 2000-gebieden kan hebben. Dat leidt ertoe dat het bestemmingsplan alleen mag worden vastgesteld en de natuurvergunning alleen mag worden verleend als uit een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat de gebiedsontwikkeling de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten. De eisen die aan een passende beoordeling worden gesteld, zijn streng (zie onder andere de ‘PAS-uitspraak’ van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603).
In de toelichting op het bestemmingsplan voor de gebiedsontwikkeling is onder andere het volgende te lezen. “Na de terinzagelegging van het ontwerp-bestemmingsplan heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State op 29 mei 2019 een aantal belangrijke uitspraken gedaan over de Wet natuurbescherming in relatie tot stikstofdepositie. Deze uitspraken hebben geleid tot de inwerkingtreding van de Spoedwet aanpak stikstof en de wijziging van de Regeling natuurbescherming. Laatstbedoelde wijziging voorziet in de mogelijkheid dat gedeputeerde staten depositieruimte reserveren voor woningbouwprojecten. Gedeputeerde staten hebben laten weten dat zij voor het project Stadsblokken Meinerswijk depositieruimte hebben gereserveerd. Met deze reservering zullen gedeputeerde staten op korte termijn voor het project een vergunning op basis van de Wet natuurbescherming verlenen. Aangezien het bestemmingsplan qua stikstofdepositie niet meer mogelijk maakt dan de te verlenen vergunning, is een (nieuwe) passende beoordeling voor het project Stadsblokken Meinerswijk in verband met stikstofdepositie niet vereist.” Voor de gebiedsontwikkeling is in het kader van de natuurvergunning wel een passende beoordeling opgesteld, maar niet (opnieuw) in het kader van het bestemmingsplan. Op grond van artikel 2.8, tweede lid, van de Wnb hoeft geen nieuwe passende beoordeling te worden opgesteld als het plan of project een herhaling of voortzetting is van een ander plan of project, en een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van dat plan of project. Op die manier is het mogelijk om een natuurvergunning één-op-één in te passen in een bestemmingsplan, zonder dat voor dat bestemmingsplan een (nieuwe) passende beoordeling hoeft te worden opgesteld. Dat heeft (ook) het voordeel dat voor het bestemmingsplan – in afwijking van artikel 7.2a van de Wet milieubeheer – geen milieueffectrapport opgesteld behoeft te worden. Op grond van de rechtspraak is een één-op-één inpassing van een natuurvergunning in een bestemmingsplan echter alleen mogelijk als die natuurvergunning onherroepelijk is (zie bijvoorbeeld ABRvS 1 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1515 en ABRvS 28 december 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3990). Als de natuurvergunning is verleend op basis van het voormalige Programma Aanpak Stikstof (PAS), dan mag die níet één-op-één worden ingepast in een bestemmingsplan, omdat de aan het PAS ten grondslag liggende passende beoordeling niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen (zie ABRvS 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2756).
Dat voor het bestemmingsplan voor de gebiedsontwikkeling geen (nieuwe) passende beoordeling is opgesteld, is – gelet op de hiervoor aangehaalde toelichting op het bestemmingsplan – naar mijn mening om twee redenen opmerkelijk te noemen. De eerste reden is dat de natuurvergunning voor de gebiedsontwikkeling niet onherroepelijk was. Die kon dus niet één-op-één worden ingepast in het bestemmingsplan. Omdat het plan kennelijk leidt tot een toename van stikstofdepositie, had hiervoor een (nieuwe) passende beoordeling opgesteld moeten worden. Dat is niet gedaan. De tweede reden is dat aan de passende beoordeling gebreken lijken te kleven (zoals ook bij het PAS het geval was), hetgeen (ook) de natuurvergunning raakt. De natuurvergunning is namelijk verleend op basis van het stikstofregistratiesysteem (SSRS) zoals bedoeld in artikel 2.3 van de Regeling natuurbescherming (Rnb) (in samenhang met artikel 5.5a, derde lid, van de Wnb). Op grond van het SSRS kan sinds 24 maart 2020 depositieruimte worden gereserveerd voor woningbouwprojecten en bepaalde tracébesluiten (en sinds 13 januari 2022 ook voor PAS-melders). Het SSRS werd gevuld met onder andere de ‘stikstof-opbrengst’ die zou ontstaan door de snelheidsmaatregel van het verlagen van de maximumsnelheid op rijkswegen naar 100 km/uur (artikel 2.4 van de Rnb). Het kabinet is echter tot de conclusie gekomen dat deze ‘stikstof-opbrengst’ “niet meer voldoet aan de (juridische) voorwaarden om nieuwe vergunningen op te baseren” (Staatscourant 2022, 18273). Daarom wordt het SRSS (sinds 13 januari 2022) niet meer gevuld met de ‘stikstof-opbrengst’ van de snelheidsmaatregel. Dit sluit ook aan bij de uitspraak van rechtbank Noord-Holland van 22 april 2022 (ECLI:NL:RBNHO:2022:3375). In die uitspraak heeft de rechtbank namelijk geoordeeld dat het opnemen van de snelheidsmaatregel in het SRSS in strijd is met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn, omdat niet is uitgesloten dat door de snelheidsmaatregel de natuurlijke kenmerken van Natura 2000-gebieden worden aangetast. De rechtbank heeft het betreffende onderdeel in artikel 2.4 van de Rnb (voormalig artikel 2.4, eerste lid, sub a, van de Rnb) daarom onverbindend verklaard. Het is dan ook opmerkelijk te noemen dat hierover in de uitspraak van de Raad van State van 29 maart 2023 niets is vermeld en dat de op het SSRS verleende natuurvergunning in stand is gebleven. Dat doet bij mij de wenkbrauwen fronsen.
Noemenswaardig uit de uitspraak van de Raad van State van 29 maart 2023 is ook nog dat de natuurvergunning in stand is gebleven ondanks een toename van stikstofdepositie van 0,02 mol/ha/jaar, terwijl dit zeer uitzonderlijk is en over het algemeen enkel opgaat bij tijdelijke stikstofdepositie. Tot slot is het ook nog interessant om te wijzen op de overweging van de Raad van State in de uitspraak dat een vernietiging van een verleende natuurvergunning niet betekent dat het plan daarom niet uitvoerbaar is. De Wnb bevat namelijk een afzonderlijk toetsingskader voor plannen en projecten. Daarom hoeft bij plannen niet te worden ingegaan op de uitvoerbaarheid van het plan in relatie tot een (mogelijk vereiste) natuurvergunning.
Franca Damen, advocaat Damen Legal