Ziet de overheid het nou echt niet?
Deze column verscheen in juli 2023 in het Land- en Tuinbouwbulletin
Als we de overheid moeten geloven, gaat het dramatisch slecht met Natura 2000-gebieden en moet de stikstofdepositie als de wiedeweerga omlaag. De minister voor Natuur en Stikstof (minister) had begin mei 2023 dan ook het ‘heugelijke’ nieuws dat de Europese Commissie de Landelijke beëindigingsregelingen veehouderij (Lbv) heeft goedgekeurd. Vooral de Lbv-plus regeling zou een “financieel zeer aantrekkelijke regeling” zijn (nieuwsbericht van Rijksoverheid d.d. 2 mei 2023). Die regeling wordt beschikbaar gesteld voor melkvee- varkens-, pluimvee- en vleeskalverhouders die onder de doelgroep van de aanpak piekbelasting vallen. Maar veehouders die niet genoeg stikstofdepositie veroorzaken om onder die regeling te vallen, hoeven niet getreurd te zijn, want zij kunnen wellicht deelnemen aan de Lbv-regeling. Zo moeten veehouders over de streep worden getrokken om hun bedrijf te beëindigen. Maar deelname aan de Lbv-regelingen blijft vrijwillig, ook voor piekbelasters. Zij krijgen namelijk ook andere mogelijkheden om hun stikstofdepositie fors te verminderen, bijvoorbeeld door innoveren, verduurzamen, omschakelen of verplaatsen. Je kunt je echter afvragen in hoeverre deelname nou écht vrijwillig is en in hoeverre je kunt spreken over ‘mogelijkheden’ als je met je rug tegen de muur wordt gezet. Want het kabinet is er duidelijk over dat vooral piekbelasters aangepakt moeten worden. De stikstofdepositie moet immers als de wiedeweerga omlaag. Juridisch gezien zit daar een kern van waarheid in omdat er forse stikstofreductiedoelen (‘omgevingswaarden’ voor stikstof) in de Wet natuurbescherming (Wnb) zijn opgenomen. Met het oog daarop moeten de provincies voor 1 juli 2023 hun gebiedsplannen aan de minister voorleggen met een gebiedsgerichte uitwerking van de stikstofreductiedoelen en het – met het oog daarop wettelijk voorgeschreven – programma stikstofreductie en natuurverbetering (artikel 1.12fa Wnb). Voor die gebiedsplannen worden momenteel door de provincie natuurdoelanalyses uitgevoerd om de status van Natura 2000-gebieden in relatie tot de instandhoudingsdoelstellingen in kaart te brengen. Die natuurdoelanalyses bevestigen (uiteraard) dat het dramatisch slecht met Natura 2000-gebieden gaat en dat de stikstofdepositie als de wiedeweerga omlaag moet. Hoe moeten veehouders anders immers ‘gestimuleerd’ worden om te stoppen, innoveren, verduurzamen, omschakelen of verplaatsen? En om dat nog wat extra aan te zetten, worden veehouders steeds opnieuw als dé boeman aangewezen. Door hen kan er nu niks en ligt alles op z’n (stikstof)gat. Al in eerdere bijdragen heb ik daar zo mijn bedenkingen bij geuit. Die bedenkingen kunnen naar mijn mening ook worden gemaakt bij de huidige aanpak. Veehouders moeten stoppen of verduurzamen om de stikstofdepositie te verlagen omdat het zo slecht zou gaan met Natura 2000-gebieden. Maar tegelijkertijd wil de overheid de ‘stikstofruimte’ die daardoor vrijkomt gebruiken om onder andere woningbouw mogelijk te maken en PAS-meldingen te legaliseren. Juridisch gezien kan dat naar mijn mening echter niet. Op grond van de stikstofreductiedoelen moet de stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden omlaag. Met het oog daarop moet het programma stikstofreductie en natuurverbetering worden vastgesteld, en daarvoor moeten de provincie voor 1 juli 2023 hun gebiedsplannen aan de minister voorleggen. Hieraan ligt artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn ten grondslag. Op grond daarvan moeten lidstaten, kort gezegd, maatregelen treffen om Natura 2000-gebieden in stand te houden. Alle maatregelen die daarvoor nodig zijn, mogen niet worden gebruikt om – als mitigerende maatregel zoals bedoeld in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn te worden ingezet om – nieuwe activiteiten mogelijk te maken. Dit blijkt ook duidelijk uit de rechtspraak, waaronder de PAS-uitspraak van 29 mei 2019 en de uitspraken van de Raad van State van 24 november 2021 (ECLI:NL:RVS:2021:2627) en 26 oktober 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:3074) over het ‘additionaliteitsvereiste’ (LTB 2023/12). In het gebruiken van de ‘stikstofruimte’ die vrijkomt door het stoppen of verduurzamen van veehouders zit bovendien het risico dat alsmaar nieuwe stikstofmaatregelen nodig zullen zijn. Immers zal de stikstofdepositie dan niet of maar beperkt dalen en zullen de stikstofreductiedoelen (dreigen) niet gehaald (te) worden. Dan zullen er nieuwe maatregelen (moeten) volgen (artikel 1.12g Wnb).
Uiteraard begrijp ik dat het wenselijk en belangrijk is om PAS-meldingen snel te legaliseren, maar de vraag is of PAS-melders erbij gebaat zijn als dat gebeurt op een manier die juridisch discutabel is. De minister en de provincies zijn echter wettelijk verplicht om PAS-meldingen te legaliseren. Met het oog daarop zullen PAS-melders vanaf oktober 2023 ook voorrang krijgen bij de toedeling van ‘stikstofruimte’ uit het stikstofregistratiesysteem voor legalisatie van hun PAS-melding. Maar dan moet die stikstofruimte er dus wel – juridisch houdbaar – zijn. Het kabinet kan wel steeds opnieuw de portemonnee trekken om het legaliseren van PAS-melders te versnellen, maar zo lang er niet daadwerkelijk maatregelen worden getroffen om daarvoor ‘stikstofruimte’ te creëren en zo lang het additionaliteitsvereiste als probleem blijft opspelen, is het de vraag of er tot – juridisch houdbare – legalisatie van PAS-meldingen kan worden gekomen. Gelukkig zorgt de uitspraak van de Raad van State van 5 april 2023 (ECLI:NL:RVS:2023:1299) over de 25 km rekenafstand in AERIUS niet voor extra moeilijkheden nu die rekenafstand in stand is gebleven. Maar ziet de overheid nu werkelijk niet dat het stikstofbeleid compleet spaak loopt?
Franca Damen, advocaat Damen Legal